A magyar családpolitikát 2010-től a népesedési elv vezérli a korábbiaknál sokkal hangsúlyosabban. A népesedéspolitikai orientáció abban nyilvánul meg, hogy a gyermekek vállalását és a családok védelmét nemzeti érdekként határozzák meg. Ennek megfelelően a családpolitika célja az ország demográfiai helyzetének javítása, elsősorban a gyermekvállalási szándék támogatásával, a gyermekvállalás ösztönzésével. A kormányzat szerint a családok jóléte és támogatása a fenntartható fejlődés és a gazdasági növekedés záloga.

A népesedéspolitikai cél egy a sok közül, amelyet egy állam követhet a családpolitikai ellátások különböző artikulációjával; sőt a legtöbb, explicit családpolitikát követő ország – köztük Magyarország is – egyszerre több célkitűzést igyekszik megvalósítani a különböző támogatásokkal. Ám jellemzően kiemelhető egy különösen hangsúlyos motívum.

Az Egyesült Királyságban például a gyermekes családok szegénységének enyhítése a meghatározó cél az 1990-es évek második fele óta, és a 2008-as gazdasági válság hatására – mely több országot arra késztetett, hogy csökkentse a családokra fordított kiadásokat – ez az orientáció még erősödött is (Thévenon et al. 2014).

Franciaországban a teljes 20. század folyamán elsősorban az explicit népesedéspolitikai, tehát a gyermekvállalást növelő célok domináltak. Majd költségvetési megfontolások, valamint az 2008-as gazdasági válság hatására a családok szegénységét enyhítő célok is egyre inkább előtérbe kerültek, ám a családpolitika egyes elemei (a családi pótlék csak a második gyermektől jár; az adórendszer kiemelt előnyöket biztosít a három- vagy többgyermekes családoknak) a korábbi célt szolgálják tovább.

Az észak-európai országokban a nemek egyenlőségének támogatásán van a hangsúly: kiemelt jelentőséggel bírnak az olyan intézkedések, mint a kisgyermekes nők munkavállalása, a kisgyermekek intézményes ellátásnak támogatása és a férfiak bevonása a gyermeknevelésbe.

A különböző családpolitikai célok nem zárják ki egymást.

A legtöbb fejlett ország támogatja például valamilyen módon az alacsony jövedelmű családokat, és általában a gyereknevelés költségeinek csökkentésére is léteznek alanyi jogon járó juttatások. Az ellátások egymáshoz viszonyított aránya ugyanakkor erőteljesen eltérhet.

Ráadásul nem mindegyik juttatás köthető egyetlen célhoz, hanem egy-egy eszköz sokszor több célt is szolgál: a kisgyermekek nappali ellátására költött ráfordítások például támogatják a nők munkavállalását és így a nemek közötti egyenlőséget; ugyanakkor lehetővé tehetik a hátrányos helyzetű gyermekek intézményi oktatását és nevelését és ezáltal társadalmi integrációjukat. Ez kiemelt cél például Franciaországban, ahol a bölcsődékben a gyermekek tizedének hátrányos helyzetű családból kell kikerülnie.

Változások a magyar támogatási rendszerben a 2010-es évekig

Időben visszalépve a magyar családpolitika történetében, látszik, hogy a népesedéspolitikai orientáció igen gyakori motívuma volt az egyes juttatások bevezetésének a 20. század második felében. Az alacsony gyermekvállalási kedv már ekkor foglalkoztatta a döntéshozókat. Az 1953-ban hatályba lépett teljes abortusztilalom (a Ratkó-korszak) lecsengése után 1957-től már csökkenni kezdett a születések száma. A Ratkó-korszak utolsó évében 190 850 gyermek jött világra, egy évvel később, 1958-ban azonban már csak mintegy 169 ezer, 1962-ben pedig 131 650. A központi vezetés aggódva figyelte a nemzetközi viszonylatban is figyelemreméltó termékenységcsökkenést. A nyugati világban ráadásul ekkor zajlott a baby-boom, mely során számos országban kimagaslóan sok gyermek született a második világháborút megelőző, illetve a háborús évekhez képest.

A legfontosabb, ma is érvényben lévő juttatások közül az 1967-ben bevezetésre került gyes (akkori nevén gyermekgondozási segély), valamint az 1985-ben bevezetett gyed (gyermekgondozási díj; lásd később) törvénybe iktatásában is döntő szerepe volt a 20. század második felében tapasztalt születésszám-csökkenésnek, és ez az 1973-as komplex család- és népesedéspolitikai csomagot is meghatározta.

A rendszerváltás után a családpolitikai orientáció először univerzális irányba mozdult el. A tömeges munkanélküliségre adott válaszként a munkavégzéshez kötött ellátások egy része alanyi jogúvá vált, aminek köszönhetően sikerült (a volt szocialista országok között egyedüliként) a juttatások társadalmi súlyát egészen 1993-ig megőrizni. Ezután a Bokros-csomaggal járó megszorítások keretében a hangsúly az alacsony jövedelmű családokra tevődött. Az alanyi jogú ellátások helyett a jövedelemteszteltek kerültek előtérbe (a családi pótlék és a gyes is ebbe a kategóriába került), és csökkent a munkaviszonyhoz kötött ellátások fontossága is, megszűnt például a gyed (majd 1998-ban ismét bevezetésre került). A 20. század utolsó tizedében először ismét gyengült a szociális szempontok szerepe és nőtt a munkaviszonyhoz kötötteké, majd 2006-ban az alanyi jogon járó juttatások szerepe nőtt meg számottevően (Kapitány, 2006).

A munkaviszonyhoz kötött és nem kötött legfontosabb támogatások

A népesedéspolitikai célok támogatása lehetséges jövedelemtesztelt, valamint alanyi jogon járó, tehát mindenkit érintő juttatásokkal vagy munkavégzéshez köthető juttatásokkal.

Magyarországon jelenleg az utóbbiakon van a hangsúly: a vezérlő elv a munkabérből élő, jövedelemmel rendelkező családok, mi több, a „felelős gyermekvállalás” (CSBO 2017: 189) támogatása. Ez a deklarált cél az utóbbi években a pénzbeli családtámogatási ellátásokon belül jelentős hangsúly-áthelyeződéshez vezetett.

Mit jelent ez, és hogyan lehet számszerűsíteni?

A biztosítási jogviszonyhoz kötött ellátások vagy azoknak járnak, akik a folyósítást megelőzően rendelkeztek biztosítási jogviszonnyal, vagy azoknak, akik adóköteles jövedelemmel rendelkeznek. Magyarországon az első csoportba sorolható, fontosabb ilyen jellegű családtámogatási ellátás a csecsemőgondozási díj (csed) és a már említett gyermekgondozási díj. Mindkettő előzetes munkavégzéshez kötött és a korábbi kereset alapján kiszámított pénzbeli ellátás, amely a csecsemő születése utáni két évben kompenzálja a szülési szabadságon (a csed esetében) vagy fizetés nélküli szabadságon (gyed estében) lévő anya, illetve szülő kiesett bérét (a gyed mellett immár lehetséges a munkavégzés is; ez esetben nincs jövedelempótló szerepe, hanem mintegy plusz juttatás a munkavállaló szülők számára). Mindkettő a korábbi kereset 70%-a, ám míg előbbinek nincs felső korlátja, addig utóbbi esetében a havonta folyósítható összeg legfeljebb a mindenkori minimálbér kétszeresének 70%-a lehet, vagyis 2018-ban legfeljebb havi nettó 138 000 Forint.

A családi adókedvezmény szintén munkajövedelemhez, illetve közteher befizetéséhez kötött támogatás, hiszen a magánszemély összevont adóalapját csökkenti az eltartottak számától függő mértékben, az adóelőleg megállapítását megelőzően. A családi kedvezményt 2011-ben terjesztették ki széles körben. Noha korábban is létezett, csak nagycsaládosok tudták igénybe venni, és a támogatás igen csekély volt. A személyi jövedelemadó mértéke jelenleg egy gyermek után havi 10 000 Ft-tal, két gyermek után gyermekenként 17 500 Ft-tal, három vagy több gyermek után gyermekenként 33 000 Ft-tal csökkenthető. Az a család, amelyik a személyi jövedelemadóból nem tudja érvényesíteni a családi kedvezmény összegét, ezt 2014 óta meg tudja tenni az általa fizetett járulékokból is: a családi járulékkedvezmény csökkenti a biztosított által fizetendő természetbeni és pénzbeni egészségbiztosítási járulék és nyugdíjjárulék együttes összegét.

Léteznek más adón keresztüli támogatások is (az úgynevezett Munkahelyvédelmi akcióterv, illetve egyes kisebb jelentőségű adókedvezmények), ám az adórendszeren keresztüli támogatások döntő hányadát (mintegy 95%-át) a családi kedvezmény és járulékkedvezmény teszik ki.

A biztosítási jogviszonyhoz kötött ellátások mellett a legfontosabb, nem munkaviszonyhoz kötött, alanyi jogon járó juttatások a családi pótlék, az egyszeri alkalommal folyósított anyasági támogatás, a gyes és a gyet.

A családi pótlék éri el a legtöbb családot jövedelmi helyzetre, munkaviszonyra való tekintet nélkül, és kerül havonta folyósításra közel a teljes gyermekkor ideje alatt. 2016-ban összesen 1,1 millió családnak folyósították mintegy 1,8 millió gyermek után. Hosszú időn keresztül ez volt a családpolitika legmeghatározóbb eleme, hiszen az igénybe vevők magas száma miatt a családpolitikai rendszer messze legjelentősebb kiadása volt.

Szimbolikus jelentősége is igen nagy, hiszen ez a legismertebb a sokfajta támogatási forma közül (Ignits és Kapitány 2015). Ugyanakkor összege 2008 óta nem változott, így nem meglepő, hogy reálértéke a gyeshez és a gyethez hasonlóan számottevően csökkent.

A gyermekgondozást segítő ellátás (gyes) azoknak szól, akik stabil munkaviszony hiányában nem jogosultak gyedre.[1] Ők ehelyett a gyermek hároméves koráig gyest kapnak, melynek havi összege sokkal alacsonyabb: 2018-ban a korábbi évekhez képest változatlanul 28 500 Ft. Ugyanekkora a szintén havonta folyósított gyermeknevelési támogatás (gyet), mely három vagy több kiskorú gyermek nevelése esetén jár (tehát a nagycsaládokat célozza meg) a legkisebb gyermek 3 és 8 éves kora között (vagyis a gyes lejárta után).

Lényeges változás 2010 óta az ezen ellátások mellett munkavégzés lehetőségének újraszabályozása, illetve a korábban egymást kizáró ellátások együtt folyósításának lehetősége több kisgyermek nevelése estén. E változásokra terjedelmi okok miatt nem térünk ki.

Hogyan alakultak át az ezekre az ellátásokra fordított összegek 2010 óta, és milyen mértékű a fent leírt elvek mentén történő hangsúlyeltolódás?

Költségvetési ráfordítások 2010 és 2016 között

Az adórendszeren keresztül nyújtott támogatások 2010-ben 31,5 milliárd Ft-ot tettek ki, ez az arány a 2011-es újra-szabályozás és a folyamatos bővítés hatására 284,9 milliárdra nőtt 2016-ban (CSBO 2017) (további növekedés várható a következő években a kétgyermekeseknek járó adókedvezmény tervezett további növelése következményeként). Ezzel egyidejűleg a családipótlék-kiadások 359 milliárdról 313 milliárdra csökkentek (KSH 2017), aminek több oka van. Az egyik a családi pótlék nominálértékének változatlansága; emellett közrejátszottak egyéb tényezők is: az alacsony termékenység miatti gyermekszámcsökkenés;[2] a gyermekes családok külföldre vándorlása; a 18–20 évesek oktatásban való részvételének csökkenése a tankötelezettség korhatárának 16 éves korra való leszállítása miatt; valamint, ám erről sem rendelkezünk adatokkal, az igazolatlan iskolai vagy akár óvodai hiányzások miatti folyósítás felfüggesztése. A két ellátás egymáshoz viszonyított arányában számottevő közeledés figyelhető tehát meg (táblázat).

A legfontosabb, alapvetően nem szociális rászorultsághoz kötött támogatásokat számba véve összességében is kitűnik, hogy 2010-hez képest jelentősen nőtt a biztosítási jogviszonyhoz kötött támogatások súlya (kiadási oldalon összesen mintegy 302 milliárd Ft-tal), miközben 50,6 milliárd Ft-tal csökkent a nem munkaviszonyhoz kötött támogatásokra fordított összeg.

Vagyis egyre nagyobb hangsúly kerül a munkabér alapján igénybe vehető támogatásokra, miközben a nem biztosítási viszonyhoz kötött „univerzális”, tehát mindenki által igénybe vehető ellátások összege hosszú távon elértéktelenedik.

A biztosítási jogviszonyhoz kötött és nem kötött családtámogatási juttatásokra fordított kiadások alakulása, 2010, 2016, milliárd forint

A munkavállaláshoz és bejelentett bérhez kötött támogatások ösztönzik a munkapiaci részvételt, és visszaszoríthatják az adókerülést. Tehát az adórendszeren keresztüli támogatásoknak jellemzően gazdaságfehérítő hatásuk van, legyen szó a munkaviszony jogszerűvé tételéről, vagy a valóságban kézhez kapott bér adóhatóság felé történő bejelentéséről. A rejtett gazdaság Magyarországon csökkenő tendencia mellett még mindig a GDP 22–25%-át tette ki 2003 és 2013 között (Balog, 2014), ám arról nincsen adatunk, hogy a támogatásoknak volt-e és ha igen, milyen mértékű fehérítő hatásuk. A családi kedvezmény és a járulékkedvezménnyel kapcsolatban is elképzelhető ilyen következmény csakúgy, mint a csedről és a gyedről, hiszen összegük arányos a korábbi bérrel: minél magasabb a bejelentett kereset, annál magasabb a támogatás összege (a gyed esetében, ahogy láttuk, felső határral).

Az univerzális juttatásokról mindez nem mondható el, és a hangsúlyeltolódás elsősorban azon családoknak kedvezett, akik e három, munkaviszonyhoz köthető támogatást igénybe tudják venni.

A bizonytalan munkapiaci helyzetben lévő vagy nagyon alacsony (bejelentett) jövedelemmel rendelkező szülők kisebb mértékben vagy alig profitáltak e változásokból, noha a családi járulékkedvezményre fordított évi közel 50 milliárd forint valószínűleg nagyrészt nekik kedvezett.

Ezeknek az átalakításoknak – ahogy láttuk – népesedéspolitikai céljuk volt, és egy sor egyéb változás (legalábbis részben) szintén ezt a célt szolgálta az utóbbi években (gyed extra bevezetése; bölcsődei fejlesztések stb.). Korábbi családpolitikai intézkedéseknek volt kimutatható termékenységi hatásuk. Elég megemlíteni a gyet 1993-as bevezetését, amely az alacsonyan képzettek körében növelte a harmadik gyermek vállalásának valószínűségét; vagy az 1999-ben ismét bevezetett és harmadik gyermekek után magasabb támogatást nyújtó családi adókedvezményt, mely elsősorban a magasan képzett szülők körében tette meg ugyanezt (Spéder, Murinkó, Oláh, 2017).

2010 és 2016 között 1,25-ről 1,49-re nőtt a teljes termékenységi arányszám (majd 2017-ben ismét 1,49 volt).

A növekedés mögött részben a korábban elmaradt, későbbre halasztott születések visszapótlása állt, ami több közép-kelet-európai országban megfigyelhető volt az utóbbi években (Kapitány és Spéder, 2018). Hozzá kell tenni, hogy az emelkedés nem tükröződik vissza a születésszámokban a legtöbb gyermeket vállaló, 20 és 40 év közötti korosztály létszámának gyors csökkenése miatt.

Átfogó elemzés hiányában nem tudható, hogy az utóbbi évek termékenységnövekedése mennyiben tudható be családpolitikai ösztönzőknek, ám ezek általános hatásait ismerve (a pozitív intézkedések hatása sokszor csak később és nehezen mutatható ki ill. annyiból áll, hogy megakadályozzák a további termékenység-csökkenést; míg a negatívak azonnal meglátszanak a csökkenő születésszámokon) valószínűsíthető, hogy a ráfordítások nem voltak hatástalanok.

[1] Nem térünk ki a felsőfokú tanulmányokat folytatók által igénybe vehető hallgatói gyedre.
[2] 2010-ben a családi pótlékot 221 ezerrel több gyermek után folyósították, mint 2016-ban (KSH 2017).

ujegyenloseg.hu